2014年11月6日，国新办举行深入推进依法行政、加快建设法治政府有关情况新闻发布会。国务院法制办公室副主任袁曙宏在回答记者提问时表示，“法无禁止皆可为”可通过三句话理解。第一个是政府法定职责必须为，第二个是政府法无授权不可为，第三个是老百姓法无禁止皆可为。《民法典》于2021年1月1日起施行，该法第五条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。再次确认了当事人在民事活动中的意思自治原则。其中，道路运输领域汽车租赁及道路旅客运输的民事活动均以书面合同或者口头合同形式进行，租赁合同和运输合同属于《民法典》第三编“合同”中第二分编中的典型合同，法律规定比较全面。
那么，在民事活动意思自治下的哪些合同应当由行政主管部门实施监督处理呢？《民法典》第五百三十四条规定，对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的，市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理。因此，无论是汽车租赁经营还是道路旅客运输经营，均应在尊重民事主体“意思自治”基础上，再来判断当事人是否存在利用合同实施危害国家利益、社会公共利益的行为，这是介入行政管理的前提，也是依法行政和行政执法的边界。
部分行政机构人员习惯于将一切市场主体的运行均要在自己的掌控之中，哪怕是本属于“民事意识自治”的领域，稍有“出轨”、“创新”或者“未见过”的一些市场行为，就有失去掌控的秩序危机感，然后潜意识里就想通过行政手段对其进行管束。“不管就乱，一管就死”是以前出现过的一种行政管理现象，其实质是行政管理机关事中事后的精准监管能力不足，在“放管服”改革背景下，汽车租赁由“准行政许可制”调整为“备案制”，“放下”之后的“管理”和“服务”如何跟上，对行业行政管理和执法能力都是一个较大的考验。
客车租赁一般由车辆所有人作为出租人将客车交付承租人使用、收益，而客运合同是承运人作为合同签订主体为乘客提供运输服务。实践中，车辆所有人可能是出租人，也可能成为承运人，如果存在转租行为，客车的第一承租人还可能成为出租人或承运人。因此，签订合同的主体由于存在相互转换的情形，其不是两种合同的本质特征。但是，在调查取证过程中当事人对“出租人”与“承租人”、“承运人”与“乘客”身份的认同，可以成为认定基本事实的加强证据，其法律用语的准确性也应高度重视。执法实践中，询问笔录中用“车费”一词就有“车辆租赁费”和“运输费用”的歧义，不利于案件定性，也增加了复议诉讼的风险。
根据《民法典》第七百零三条的规定，客车租赁合同出租人是将客车交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。客车出租人的主要义务就是“交付”客车，客车可以在租赁公司交付给承租人，也可派人驾驶至约定的承租人注册经营地等地方交付，但交付的仅是“客车”这个物，没有乘客等其他事项。客车交付承租人的法律意义在于客车的法律责任和风险随之转移，客车交付后由承租人支配、管理和使用，其客车安全及其运输的乘客、行李等法律风险也由承租人承担。出租人交付后，除在租赁期限内保持客车符合技术条件等约定用途的附属义务外，不再参与承租人有关客车的使用、收益。如果出租人将客车交付后，还参与客车的使用、收益，就可能涉嫌从事道路旅客运输经营等违法行为。
根据《民法典》第八百零九条的规定，客运合同是承运人将旅客从起运地点运输到约定地点，旅客支付票款或者运输费用的合同。如果出租人在交付客车后，还提供客车的驾驶人，且负责将所谓的“承租人”或“承租人”指定的自然人（员工、购物者、看房人、看墓地等）从A地运输至B地的运输服务。那么，“出租人”履行的合同义务实质为旅客运输服务，其定性应为“承运人”，承担的责任也是承运人责任。客车租赁合同中所谓的“承租人”或其指定的自然人就应定性为乘客。双方约定的费用，也从客车的物的“租赁费”定性为旅客的“运输费用”。
出租人在客车租赁合同中的主要法律风险是因客车安全机件不符合要求造成交通事故引发的人身损害赔偿及客车等财产损失。客车交付承租人后，有关车辆损坏、灭失及使用过程中发生的损失等法律风险均由承租人承担。反之，如果双方是承运人和乘客的客运合同关系。承运人（所谓的出租人）将承担包括客车安全、乘客安全和交通罚款等法律风险，而乘客主要法律义务就是支付“运输费用”和配合承运人的安全运输等义务。因此，客车租赁经营者如果仅收取低廉的“租金”，而冒险从事道路旅客运输是非常不划算的。相反，承租人不找有资质的包车客运，转而寻求客车租赁，是既想出租人仅收取低廉的“租金”，又想出租人承担道路旅客运输的风险。两者之间是存在利益冲突的，也为执法人员调查取证留下了天然的破绽。
从上述（一）至（三）可以看出，执法实践中所谓的“租赁合同”定性为“物的租赁”还是“人的运输”，取决于合同约定的内容，而不拘抳于合同名称。
定性的关键环节在于客车交付后，客车支配、管理、收益和安全风险的承担。定性的关键词是“客车交付”、“运输费用”、“乘客”、“安全风险”等法律用语。而突破口则是询问“承租人”或者“乘客”的运输安全风险，如果从A地到B地途中发生事故，是“客车租赁公司”承担责任，还是所谓的“承租人”及其组织的自然人自己“承担责任”。执法人员告知被调查人，你说的话将记入笔录作为证据，将承担因此而产生的法律后果，包括可能得不到赔偿等法律风险。在实实在在的安全风险和法律责任面前，大多数人会选择配合讲实话，因为这个笔录以后呈交法庭是真实存在法律风险的，然后顺藤摸瓜将其他关键环节和关键词固定证据即可。
大型的商场超市一般委托具有营运资质的营运客车往返固定线路运输潜在顾客，来规避商场自己直接运输带来的道路运输安全风险。实践中，也有部分高速公路营运公司和大型企业采用通勤车模式，以减少运营安全风险和自营车辆、人员费用。但部分利润空间小的商业实体，如墓地、小型景区及小产权房等商业实体，则选择采取租赁客车的形式，降低道路运输成本，实现企业利润的最大化。下面简要分析三种典型的合同关系：
自己租赁客车，自己聘请驾驶人，然后组织客源实施旅游、买房等消费商业行为，是执法实践中经常遇见的情形。这类企业一般与汽车租赁公司签订有长期固定的客车租赁合同，明确了双方的权利和义务，是一种较为常见的客车租赁方式。
在租赁过程中，承租人往往会委托（口头居多）“租赁公司”帮忙找客车驾驶员，租赁公司想把业务谈成，也大都同意并为承租人介绍客车驾驶员。这种情况是否认定客车租赁经营者提供了驾驶劳务要予以区分：如果仅仅是受承租人委托，客车驾驶员的劳务费用由承租人支付，且驾驶员驾驶客车后的安全运输风险约定是由承租人承担。那么，客车租赁经营者承担的角色仅仅是中介介绍，两者之间的民事关系为居间合同关系，不宜认定为客车租赁经营者提供了驾驶劳务。反之，客车租赁经营者就违反了《重庆市道路运输管理条例》第四十六条第（七）项“不得向承租人提供驾驶劳务”的规定。
商业实体自己请驾驶员长期租赁客车，组织“老人”等潜在消费者“免费旅游”、“免费看房”等商业行为中，所涉及到的道路运输行为如何定性呢？关键看“谁是主，谁是次”、“商业营利点”和“支付费用的性质”。
首先，无论是看房旅游，还是组织其他消费活动，商业实体通过客车将“潜在消费者”从A地运输到B地的行为属于道路旅客运输行为，属于交通运输行业的管理范围，可以依法实施执法检查。
其次，看商业实体道路旅客运输的行为是否“营利”。既然是商业行为肯定是以营利为目的，但宜限制在“通过道路旅客运输营利”，不宜作过分的扩张解释，否则可能出现道路运输“人人皆营利”的窘境。如果商业实体通过免费乘车或者以收取明显低于运输成本的费用，组织“潜在消费者”去看房或者景区旅游，通过“消费”赚取利润冲抵运输成本的亏损，不宜认定其开展道路旅客运输经营活动，其道路旅客运输行为在整个商业行为链条中处于次要和从属地位，其营利点也在“消费利润”。“潜在消费者”支付的“看房费”也不宜简单认定为“道路运输费用”，特别是这些费用中还包括餐费、门票费的时候，应当尊重民事主体之间的意思自治，其存在的民事法律风险可以提醒，无法律依据不应行政介入管理。
反之，打着看房或者旅游的幌子，收取的费用明显高于运输成本，有利可图，又无其他“实质性”非道路运输服务内容，其利润主要甚至唯一来源于所谓的“看房费”，那么这里的“看房费”就应当定性为“道路运输费用”，其行为应当定性为“未取得道路旅客运输经营许可，擅自从事道路旅客运输经营”的行政违法行为。
客车租赁者一般都知道变相从事道路旅客运输所存在的巨律风险，有的商业实体同样也意识到承担“潜在消费者”的往返运输存在很多的安全风险。于是，将“潜在消费者”的往返运输费用、餐费等以打包形式交由第三方（旅行社或个体）来组织，由第三方向“潜在消费者”收取一定“看房费”，商业实体再向第三方支付“抽成费”、“人头费”、“介绍费”，将安全风险转移给风险承担能力弱的第三方，就成为一些商业实体规避安全生产主体责任和法律风险的一种手段。
这种道路旅客运输组织形式中，第三方所获得的费用，无论是向坐车的人收取的“看房费”，还是收取商业实体的“抽成费”、“介绍费”等名义的费用，其费用的主体部分或者主要用于道路运输，那么其费用的性质就可以定性为“运输费用”，其合同主要内容也是道路旅客运输行为，可以按“未取得道路旅客运输经营许可，从事道路旅客运输经营”的行政违法行为进行处罚。
一是客车租赁经营者冒险从事道路旅客运输经营的行为。虽然大多数客车租赁经营者明白其中法律风险，但在对方许诺明显高于客车租赁费用的利益和生存压力下，不排除专门从事或者偶尔冒险尝试道路旅客运输经营的情况。二是空手套白狼的第三方（个人或旅行社）利用相对低廉的客车租赁价格，组织散客到旅游景点，或者在旅游高峰期、放假高峰期运力不足时组织散客回乡、学生上学等非法道路旅客运输经营行为。三是长期作为第三方为景点、小产权房等商业实体组织“客源”的个体或者合伙性质的非企业组织，存在较大的交通运输安全风险，也应予以重点打击。
一是客车租赁经营者明知长期合作的“第三方”利用租赁车辆从事道路旅客运输经营行为，仍然继续向其提供租赁车辆的。其行为违反了《重庆市道路运输管理条例》第四十六条第八项规定，交通主管部门依法处罚即可。二是商业实体明知对方是不具有客运资质的企业或者个人，仍然以“中介费”、“抽成费”等名义支付“运输费用”，与第三方开展合作，约定由第三方从事“潜在消费者”的道路旅客运输的，其行为涉嫌违反《安全生产法》的有关规定，应将其作为案件线索移送给“商业实体”所在地的所属行业主管部门处理，同时抄送应急管理部门。三是开展行业之间的联合执法，出台联合治理文件。基层单位可以开展联合执法行为，建立信息共享、证据互认和案件响应机制。市级部门层面联合发布行业共治的目标、分工和法律指导，为基层提供政策保障。
任何行业都需要其他行业的共同治理和全社会的共同参与，交通运输行业最典型的例子就是超限运输治理。客车租赁与非法道路旅客运输经营也是一样，旅游、教育、商贸、交管和应急管理等政府部门都有参与到客车租赁和非法道路旅客运输经营的自身行业监管责任。因此，对实践中发现有旅行社、学校、景点、房地产企业、墓地等商业主体存在道路旅客运输安全风险的，可以向其所在的基层行业监管部门发出《道路旅客运输安全警（提）示函》，告知其所在行业企业、单位存在利用客车租赁等形式从事非法道路旅客运输的情况和安全生产风险，请求其按照《安全生产法》等行业监管职责加强管理。
同时，对旅行社、学校、景点、房地产企业、墓地等商业主体和以“潜在消费者”等为主的公众，发布《道路旅客运输安全提醒函》，加强对其经营行为中涉及“道路旅客运输”的安全风险和法律风险提醒，提醒其寻求合法经营的道路旅客运输经营主体合作，提醒其已经存在的部分典型的非法道路旅客运输经营形式和风险。要求这些商业实体要找合法的道路旅客运输企业，告知其自己租赁客车运营所承担的法律风险，也提醒告知“乘客”乘坐这类车辆存在的安全风险。《道路旅客运输安全提醒函》可以通过官媒和新闻媒体向社会发布，也可以向经营者和乘客发放宣传单，也可就某一个具体企业单独提醒。
第三是加大对已经处罚的客车租赁经营者的曝光范围和力度，除在官媒和新闻媒体发布外，还可以将其违法行为推送至信用中国、信用重庆网站。当公众查询某客车租赁经营者信用时，在其下方可以查看其违法经营处罚记录，通过市场来影响违法经营者，最终迫使其回归合法经营。
无论是客车租赁经营者，还是客运经营者，都是法律认可的经营主体，是道路运输行业从业者，应予平等的看待和公平的执法。对客车租赁经营者，可以加强行业行政指导力度，通过行业协会出台行业自律公约、合同示范文本、安全警示通报等形式，引导企业规范经营的同时，让公众选择使用合同示范文本等信誉良好的客车租赁企业。与此同时，还可加强与保险行业对接，出台客车租赁的相关保险产品，以适应企业和公众的需要，降低行业经营风险和稳定风险。
对客运经营者，交通主管部门可以积极引导其经营方式的创新，在法律框架内支持其提高经营的灵活性。如：旅游旺季的班线客运，其乘车地点和下车地点可以在居民小区或者其他安全的地方，不一定都必须到客运站乘车和下车。否则，就会出现班车客运举报合法的“包车客运”。执法部门也对新出现的类似“旅游旺季出现的A城居民小区居合组团包车（合法资质）到B城避暑小区的新需求”应予密切关注，对合法客运经营者的非传统经营行为的“微创新”采取包容审慎监管态度。对为满足公众个性化出行需求，属于班线客运与包车客运等客运经营者之间的正常市场竞争行为，不宜介入执法，对有关经营主体做好解释说明。
与此同时，我们要积极支持“定制公交”、“定制客运”的创新发展，通过释放传统客运企业活力来满足公众日益增长的个性化出行需求。这既是传统客运企业转型的自身迫切需求，也是作为客运中坚力量应予担当的社会责任，更是通过市场手段、市场力量驱逐非法道路旅客运输经营的“良方”，是道路客运市场持续健康发展的必由之路。
综上所述，从民事法律关系角度分析客车租赁与道路旅客运输经营的行政违法行为，不但能够较为清晰的找到行政监管与民事自治的界限，也能较为准确的找出其本质特征。同时培养执法人员从市场角度看待和理解道路客运市场发展的规律，通过法治手段“让市场在资源配置中起决定性作用”，这既是“法治是最好的营商环境”的应有之意，也应该是“放管服”改革后做好事中事后行政监管的必然要求。
前律师事务所执业律师，现交通部门公职律师，欢迎交通运输经营者、从业者和执法人员关注交流。所发内容均为个人观点，仅供参考！
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